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西藏時事評論

西藏新增監視與安全措施令人擔憂

作者作者:人權觀察




人權觀察組織今天說,中國政府在當地已有嚴密安全措施且難以證實國家遭受暴力威脅的情況下,宣佈將在西藏自治區全面擴建一套新的安全系統,令人憂慮此一遍及全藏的侵犯性監視手段可能危害人權。西藏自治區的官員在2013年2月7日發佈的年度工作報告中,宣佈了擴建這一系統的計畫。

據官方檔說明,這種新的「網格化」(藏語:drwa ba)管理系統,目的是改進大眾獲取公共服務的管道。但這種系統同時也提高了監視和管控,尤其是針對該地區的「特殊人群」——包括出獄囚犯和曾經到過印度流亡社區的人士。網格化管理系統的擴建,加上在西藏各地設置配有高科技監視設備的600多個「便民警務站」,以及自2012年起日益活躍的「紅袖標巡邏隊」(藏語:dpung rtag dmar po)保安志願者組織,已使無孔不入的監視成為藏區生活的一部分。

人權觀察中國部主任索菲.理查森(Sophie Richardson)說:「中國政府當局應該撤銷這種歐威爾式(轉注:即奧威爾式的)的‘網格化管理’系統,它的存在只是為了讓政府回避不去解決人民的痛苦。它的目的顯然是用來監控人民,它壓抑了藏人的言論、信仰與結社自由權利。」長久以來,中國一直在藏區執行較其他地區更加緊縮的安全政策,此一發展以及近來不斷增加的其他安全措施,將使這種差別待遇更加擴大。

2012年1月,遵循當時國家主席胡錦濤的指示,西藏自治區政府宣佈將引進這種2007年起在北京試點的網格化管理系統,作為西藏「維護社會穩定」的關鍵。2013年2月16日,中共中央政治局常委、主管民族政策的最高官員俞正聲批示,此一系統應當在西藏全面落實,「形成維護穩定的天羅地網」,可見該系統是以監控為主要目的。

這種新的網格化管理系統源自於全國性的「維穩」政策,它在全中國城市和農村既有的行政體系之下,建立了一層新的組織介面。據一位中國學者指出,建構網格化管理系統的目的是確保「前置性地採集有關個人、事件和事物的資訊,以便建立城鎮部件與事件的資料庫…相關部門和工作單位可以藉此及時提早發現問題。」

西藏當地藏文媒體的報導,除了提到這些辦公室的安全管理功能外,也強調網格工作人員提供社會服務的角色,例如提供就業機會、醫療保健、協助民工和居民的子女就學等等,勉勵他們「為群眾參與社會管理創造條件,切實形成社會管理人人參與、和諧社會人人共用的良好局面。」

網格工作人員大多是平民而非政府官員,通常每個工作站至少有一名黨員,負責執行監控工作。在藏區加入黨員必須宣示反對西藏提高自治、反對獨立和反對達賴喇嘛等政治立場,因此令人懷疑他們在執行監控、搜查或拘捕時,是基於政治標準而非違法行為。

城鎮中的每個「街道」或「社區」都被劃分成三個以上的網格單位。西藏首府拉薩在2012年4月成立了至少8個試點單位,到9月份宣佈已經「獲致初步成果」。10月9日,自治區黨委書記表示,由於「拉薩的實踐充分證明,推行網格化管理是加強和創新社會管理的有效載體」,應當將這套系統普及到西藏全區所有的「城鎮、農村、寺廟」。

政府出臺的「維穩」批示要求加強監控「特殊人群」。根據2012年7月張貼在拉薩的一份告示,這些人包括出獄囚犯、不住在寺院的僧尼、被驅逐離開寺院的前僧尼、從印度流亡社區返回的藏人、和曾經參加示威的人員。

各地的網格管理工作站和「紅袖標巡邏隊」關係密切,後者通常也都有當地中共黨員參與。這些巡邏隊遍佈全國各地,在特殊敏感期間負責維護交通秩序和低層次的街道管理,不過,據來自拉薩的藏人告訴人權觀察,從2012年5月以後,藏區的這些巡邏隊介入了更具侵入性的行動,包括到家戶搜查有關達賴喇嘛或其他被認為與政治異見相關的材料。

按照中國法律,非由員警依法定程式執行的入戶搜索是不合法的;擴張執行這種監控的授權範圍,大大提高了人民隱私遭受侵犯,或因模糊、不確定原因而被剝奪自由的風險。

人權觀察已經收到四件報告,詳述拉薩基層網格站附屬的紅袖標巡邏隊闖入家戶,搜查達賴喇嘛的照片。其中一例,發生在2012年9月,一位名叫秋鍾(Choedron)年約65歲的藏族婦女,家住拉薩老城區吉日街道(Kyire),因為和紅袖標巡邏隊員理論,不讓他們搜查家中的佛堂,而被短暫拘留。她26歲的兒子羅桑多吉(Lobsang Dorje)經營一家販售手機及電子產品的店鋪,為了抗議母親被拘留,遭到拘捕、毒打、罰款,並被強逼簽署悔過書。另外一例,同樣在拉薩老城區,一群紅袖標巡邏隊志願者闖進一位藏族老婦人的公寓房間,搜查違禁物品。其餘兩例也都是便衣安全人員在志願者協助下,侵入拉薩家戶搜索達賴喇嘛的相片。

此外,到2012年7月為止,藏區各城鎮已經以街道為單位設立676個的永久性「便民警務站」。這些網站配有電腦和攝像設備,可以對路過民眾「逐一」進行電腦查核。駐站的警員奉命24小時輪班值勤。

還有其他管制措施被引進藏區。人權觀察已接獲許多一手報告,在拉薩一些被視為「敏感」的區域,藏族人必須經過搜身和X光掃描才能進入。2012年,西藏當局在拉薩成立「西藏自治區維穩指揮部」,並在各級政府成立「維穩工作組」,負責監視網路和電話通訊。

各種維穩團隊和新成立的街道警務站對所有進入市區或轄區的車輛一律進行記錄。據官方媒體報導,在某些區域,官員要求警務站必須記錄「離開當地的人員」,而且要個別逐一登記;官員並要求某些崗哨對「流動人員」做到「底數清、情況明」,並嚴格記錄「每一輛車、每一個人」。8月,可能為了遏制自焚事件,當局宣佈不論為交通工具或其他目的購買汽油都必須登記真實姓名(轉注:即「加油實名制」)。

全中國的標準員警執勤程式都是由制服警員巡邏市區街道,但從2008年以後,拉薩的藏人居住區每個角落都由武裝的民防單位和員警共同全天站崗執勤。官方媒體12月21日刊載的一則文章中,有紅袖標巡邏隊在拉薩郊區執勤的照片。這種巡邏是從2012年5月開始的,目的是在十八大前維護治安,而十八大已在11月中結束。此後,藏區領導說要將這種安全勤務延長到2013年。

「中國政府努力對每一條街道實施嚴格監視的做法,並不能讓西藏變得更安全,」理查森說。「提高監控只是在一個早已緊張的地區施加更大的壓力,而藏民族還在等待中國人關注他們人權飽受侵犯的事實。」

背景
在西藏自治區和青海、四川、甘肅與雲南境內各藏族自治區域,自從2008年全藏人民抗議遭嚴酷鎮壓後形成的緊張情勢迄無緩和跡象。中國安全部隊大量進駐,藏區對外交通和旅遊受到嚴格限制,尤其針對外國記者與遊客。被懷疑不滿國家政治、宗教、文化或經濟政策的藏人,動輒受到「分離主義」的指控。

中國政府正在推動建設「社會主義新農村」,方法是重新安置近八成的自治區人口,要求大部分牧民遷入定居點。2012年,政府還在西藏幾乎所有寺院派駐官員,以便直接監控。

沒有任何跡象顯示中國政府願意滿足西藏人民對於更高度自治的渴望,即使是在中國現行的少數民族自治法規範圍內。自從2009年2月27日外界獲知首位藏人自焚以來,已有109位藏人自焚,僅在2012年就有82人。其中至少89位自焚者喪生。

網格化管理系統
網格化管理系統源自全國性的「維穩」工作,以防範民眾示威和騷亂為目的,自2007年以後逐漸達到高峰。過去兩年來,維穩工作全面向基層延伸,要求官員早期發現並預防潛在的動亂,以便如官方所說的「把一切不穩定的因素消滅在萌芽狀態」,做到「抓早、抓小、抓快、抓好」。

網格化管理,做為政府兼顧「社會管理」與「維護穩定」總體目標的一部分,經常在媒體上表述為向居民提供更好的服務。2011年2月,新華社報導「全國各地正在加強和創新社會管理,利用網格化管理提升社會管理的服務水準。以屬地管理(residence managemen)為核心,有助提高管理效率。」

2007年由北京首先實施的網格化管理體系,在中國由中央、省、縣到鄉鎮的正式行政體系之下,又增加了另一個層級。在中國,城鎮被劃分為若干次級區域(sub-districts),過去稱做「街道辦事處」(藏語:khrom gzhung don gchod khang),鄉鎮一級的行政由政府官員擔任。次級區域下再劃分為「鄰里」(neighborhoods),自1999年起改稱「社區」(藏語:sde khul),由半官方的「群眾組織」即「居民委員會」負責管理。

新的網格化系統即是把鄰里和居委會再細分為更小的單位,每個單位由五位元行政和治安人員組成。在中國某些城市,新的網格單位精細到僅涵蓋5到10戶人家,每個單位設有一名「網格長」和分擔集體責任的相關部門代表。

根據中國學者研究,網格化管理的目的是強化政府各種民政部門之間的協調,使其能由較居民委員會更基層的鄰里和社區中直接獲取有關居民的資訊。「網格化管理」特別著重在資訊採集,將各種不同來源的資訊整合到單一便於取用的資料系統,以供政府運用。

2012年1月,西藏自治區政府,依據當時國家主席胡錦濤的指示,宣佈將在西藏所有城鎮建立網格化管理體系列為重點工作,其主要目的是將安全維護工作向基層延伸,以便與「達賴集團」進行鬥爭。網格化管理被列為西藏必須達成的「十個方面的維穩措施」之中的第三項。西藏黨委書記陳全國指示西藏黨政官員,「要以…維穩處突為首要職能,推行城市網格化管理。重點在…真正在全區城鎮落實網格化管理,布下維護穩定的天羅地網。」

藏區的「‘網格化’社會管理」正在逐步推進。2012年4月,西藏自治區首先在拉薩市城關區設立8個網格單位。9月18日,拉薩市城關區委書記宣佈「試點工作」已「全面鋪開」,並已「取得了初步成效」,包括「近萬條基礎資料整合入庫及數百條民情日誌資訊的採集」。到10月以前,拉薩至少又增設了三個網格單位。10月間的領導人講話指出,網格系統將普及到拉薩城關區轄下8個街道、4個鄉的51個村/社區,進而推廣到整個自治區。

在村/社區的網格站,大部分工作人員並非政府公務員,而是一般市民,而且,至少在西藏,大部分是中共黨員。拉薩的網格站採用「1+5+X」的人員配置方式,即每一單位至少配置5名網格員,由一位黨書記(網格格長)領導,並與軍、警及其他黨政機構互相聯繫。設立網格站的目的是做為整合黨政與民間組織的「常設平臺」,以便提供「一個群眾預警和監控網路,為街道與社區居民創造穩定單位和和諧環境」;每個網格單位必須協同「基層幹部、派出所、流動人口服務與管理人員、公安幹警、並在重要節日全天24小時執行巡邏。」

以拉薩八廓(藏語:Barkor)街道為例,其轄區內的魯固(藏語:Lubu)社區被劃分為5個網格單位,每一網格有7名工作人員——一名管理員、一名黨支部書記及助理、另外四人分別負責調解、民警工作、宗教事務管理和網格督導。熱木其社區(藏語:Ra mo che)和白林社區(藏語:Dpal gling)則劃分成3個「網格單位」。白林社區的第2網格涵蓋拉薩城關區約20個住宅社區,配有10名工作人員,全部是藏族。其中2人是領導,1人負責安全(藏語:bde srung),2人負責警務,1人負責宗教事務,1人監督「流動人口」,其他3人分別負責管理網格、監理市場攤位、和調解糾紛。

網格站的首要工作,根據一份至少從2012年7月起就在拉薩白林街道貼出的公告,是要建立「網格基礎資訊」。根據這份公告,網格站必須清點網格內的人員和家戶數目、老人和殘疾人等需要社會服務的人數、以及「特殊人群」的人數。所謂「特殊人群」包括:刑滿解教人員、「流動僧尼」、吸毒者、「回流人員」(指由印度流亡社區返回的藏人)、「3.14事件後的列管人員」(指2008年在拉薩的大規模抗議)、「寺院清退人員」、法輪功學員、及「其他需特殊關注者」。這些「特殊人群」儼然是西藏自治區的「重點部位」或「重點人」,在官方檔中,對這些人的管控被視為藏區維穩工作的頭等大事或首要任務,僅次於在村莊和寺院中建立幹部隊伍。由此可見,資訊採集和監控是網格單位的主要功能。

2012年全藏區新成立的676個便民警務站,也是維穩工作的一環,在由胡錦濤本人下達的高層文件中,被列為網格化管理體系的重要組成部分。這些警務站有助於促進安全部門和准官方的網格單位之間的資訊分享與任務協作。在此之前,員警執勤的最低層級是與街道或鄉鎮同級的派出所,新的警務站則延伸到村級或更小單位。

西藏官方高度讚揚這些警務站,藉由與基層社區的接近性,促進「便民利民零距離的目標全面推進,最大限度地增加了和諧因素,最大限度地減少了不和諧因素。」官員還說它們「構成網格化節點,為實現網格化的管理提供平臺」,而且有助「實現全區城鎮網格化管理全覆蓋」。因此,這個新的體系結合了制服警員和非制服人員,首次在網格層級建立了常設辦事機構。

維穩
藏區維護治安的基本政策,被列為自治區「維護社會穩定」的「六個關鍵任務」,即:在每個寺院、每個村組建維穩工作隊;管控「重點地區」、「重點部位」或「重點人群」;管理「流動人口」和街頭群聚;建構基層街道警務站,「確保城鄉網格化管理全覆蓋」,以及抓「突發事件」;充分管控新興通訊科技,增進預防和預警能力;強化應急機制,確保遇突發事件能快速應對。

某些官方報告提出8個或10個方面的「關鍵環節」,其他報告甚至還舉出更多的措施。其中包括通過「對網路、手機等新興媒體的管理」以便「科學地引導輿論」,顯然涉及雇用人員監控網路討論和發表支援政府的言論。其次是對師生進行政治教育以維護校園穩定。其三是嚴格管理旅遊景區景點(可能為了防範外籍人士的政治性示威),還有要求加強自來水和燃油、燃氣設施的安全管控,可能是擔心遭到破壞。

西藏政府官員在10月間收到上級指示,強調維穩的基本政策是要「做到早發現、早處置,切實把各種不安全、不穩定因素消除在萌芽狀態。」此次提出的「關鍵環節」包括「進一步強化資訊情報工作,切實做到耳聰目明、掌握主動。」此後維穩工作的重點即為加強資訊搜集和監控,自治區官員被要求嚴格管理固定電話、手機、網路和微博,禁止任何匿名用途。

西藏各級政府成立的「維穩工作組」,在11月的十八大召開前五個月,必須24小時值班,停止一切休假、出差、出國和外出學習。此後在2012年3.14周年前的幾個月,以及5月起長達一個月的薩嘎達瓦節(Sagadawa Festival)期間,西藏官員也都接到類似的指示。薩嘎達瓦節被視為高度敏感,是因為1991年曾有一群比丘尼利用該節日進行示威。因此,西藏官員在2012年之中,有11個月都奉命提高警戒。

擴增黨在西藏的人員與涵蓋面
西藏自治區當局在組建新的基層行政單位時,很難找到足夠的工作人員。官員和幹部大多不願到鄉村或基層去擔任卑微職務,於是當局轉而從基層黨員和非公務員的一般民眾當中徵才。結果,在建構網格化管理體系的同時,黨員人數也大幅增加。

根據官方統計,在2006到2012年之間,西藏自治區黨員人數增長46.5%,而全國黨員人數僅增長14.6%,前者的增幅達到後者的三倍。在同一時期,西藏自治區黨員擔任鄉鎮層級官員的人數也增加了59%。

目前西藏總共約有23萬名黨員,約80%是藏族,其中將近一半來自鄉村地區。截至2012年底,自治區黨員占人口比例為7.67%,高於全國的6.23%。在同一時期,縣級以下黨的書記和幹部增加了46,000人或58.75%;鄉鎮層級現有基層黨務幹部79,000人。

在此同時,西藏自治區當局擴建地方層級的黨組織,並賦予管理當地居民的權能,達到後毛澤東時代公安或政府機關從未全面企及的程度。2006年以來,西藏新成立地方層級黨組織12,800個,此外,派駐到西藏每一間寺院的幹部在去年內建立了約1,500個黨組。

黨的領導幹部一向憂慮基層領導班子的能力不足,可能因為過去村級黨員一般只有初級教育程度,而且充斥老齡退休人員。因此,西藏自治區又開展另外一項工作,即自年輕企業家、大學畢業生和軍轉人員中甄補人才,擔任基層黨組織的書記或幹部。選拔的標準是企業經營能力和「維護社會穩定與促進經濟發展的實績」。

但黨的領導幹部在為這些職務甄選人才時,還被要求「必須培養、選拔和運用藏族和其他少數民族的優秀幹部,以及長期在藏區工作的優秀漢族幹部,必須選擇在政治上可靠、堅持民族團結、堅決反對分裂、敢於和達賴集團鬥爭的人員。」根據對藏區下達的命令,凡是親戚中有坐牢記錄者、本人曾到印度向達賴喇嘛學習佛法者和允許子女前往印度流亡社區求學者,一律不得擔任基層黨員幹部。

中共最近共發出3千萬元(約合483萬美元)獎金給大約2,900名西藏自治區黨員,獎勵「在反對分裂、維護穩定中表現突出的黨員和(經濟)困難黨員」。

到8月為止,拉薩城關區新成立39個社區黨支部,以輔助原有各個「居民委員會」下管理街道或社區的黨組或黨委。截至同一時間,拉薩城關區總共2,341名黨員中,有679名屬於街道或社區黨員,並從中選派符合資格的年輕人到街道社區任職,輔助由上級下派到街道社區工作的65名黨員幹部或機關職工,以強化「反分裂鬥爭前沿」。為了在這些黨支部之下新建網格管理單位,還需要更多人員投入。

西藏基層黨員和在基層單位工作的黨職人員的增加,以及他們在平行的志願性安全巡邏隊中擔任的角色,將大幅提升黨和政府掌握個人資訊的能力。這些數位意味著,在社會最基層的社會管理工作,尤其是安全和監控,將主要由一般市民或黨員來執行,而不是由依據國際人權標準負有公正執法義務的公務員或制服警員來擔當。這種情況將隨著網格化管理體系推廣到整個藏區。

紅袖標巡邏隊
名為「紅袖標」(藏語:dpung rtag dmar po)的半官方、非制服團體在中國隨處可見。2012年「十八大」開會前,北京市部署了140萬「社會治安志願者」,擔任巡邏和其他安全維護工作。但中國其他地區的社會治安志願者通常只負責在街頭和公共場所執行監視,沒有入戶搜索的許可權。

2012年,西藏各地不分城鄉都成立了紅袖標巡邏隊,據信是後毛澤東時代首度在藏區成立這種組織。2012年5月4日,作為十八大籌備工作的一部分,首次被媒體披露。

這些組織的部署,反映中國政府加強重視基層的安全工作、資訊採集和機構間的協調。這些巡邏隊納入了當地的街道社區黨委、網格管理員、新進黨員、退休幹部和2011年由上級下派的「工作隊」(藏語:las don ru khag)幹部,以強化地方的安全措施。2012年12月刊登在官方媒體《西藏日報》的一幀照片題為「通嘎村無職黨員-群眾的‘主心骨’」,顯示政治忠貞者在巡邏工作中扮演主要角色。

西藏官方媒體經常引述藏區領導的批示,強調以「突擊檢查」方式進行督查和搜索的重要,但實際上通常是到基層維穩單位去查勤,確保工作人員沒有偷懶怠職。然而,有些指示要求維穩人員「通過挨家挨戶的訪問,徹底摸清家家戶戶的基本情況,強化維穩工作的群眾基礎。」另有些指示則命令他們「加強對單位辦公樓和院內的巡邏檢查工作,更重要的是必須加強對所在轄區內人口密集場所、沿街商品房的巡查力度。」

2012年3月,拉薩附近的達孜縣警公安局宣佈展開為期兩個月的「一查五找」,所謂「五找」是指「找漏洞、找縫隙、找隱患、找空白、找盲點」。10月17日,西藏自治區維穩指揮官郝鵬指示黨政官員「從根本上消除安全隱患〔及〕強化排查整治措施」。

紅袖標巡邏隊的排查工作通常不以安全勤務的形式出現,而是配合黨的宣傳工作,以教育宣導的名義進行家戶訪問。8月1日,拉薩資深黨幹部沈鵬裡通過媒體表示,藉著「深入開展‘走千戶、訪千人’活動」,促進了「創新社會管理」的工作,並且通過網格化管理系統,「擴大了黨組織的影響力」。由這則報導可以看出,當局將透過長期的努力,在西藏甄選更多黨員和一般市民加入巡邏隊及其他形式的基層安全監控工作。

2012年,中國政府以制服警員和志願者在西藏進行了大量的排查工作。根據當地媒體報導,在這一年的4月到8月中之間,政府以打擊整治的名義沒收了8萬餘件「非法出版物」。報導中並未說明被沒收物品的內容,但由過去案例可知,「非法出版物」很可能是指達賴喇嘛的照片或音像製品,以及其他流亡組織的出版物。【本文轉自人權觀察。中國數字時代也有連結。】

以下圖片為今日拉薩之「網格化管理」——http://woeser.middle-way.net/2013/04/blog-post_18.html




2013-04-19      

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