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西藏時事評論

西藏和中國的國家少數民族政策研究

作者作者:Michael C. Davis




在2008年,西藏發生的騷亂及其所面對的鎮壓,再加上在奧運全球聖火傳遞時所遇到的示威,吸引了不少國際關注,導致當時準備北京奧運的中國政府非常尷尬,並且面對着和達賴喇嘛談判以及解決危機的巨大壓力。隨着奧運迫近,中國政府雖然很快就採取行動去減低事件的傷害,但其後的行動和發表的聲明,卻令人不禁懷疑中國官方的誠意。中國官員迅速地在2008年5月於深圳與達賴喇嘛的代表舉行非正式會議,並安排分別在7月和10月下旬舉行第七和第八輪正式的對話,其時間僅僅在北京奧運會之後。中國政府所採取的方法,似乎只是為了撲滅眼前的火,待奧運會過去後,再重新把西藏問題牢牢控制住。中國政府對於關乎核心利益的問題,均是採取這種政策,長久以來均為人詬病,令人懷疑其處理問題的誠意。

雖然國際領袖和外交官員對於中國政府和西藏的對話抱有希望,但中國代表所作的明顯非常有限。他們只是重申了中國官方長期以來的立場,指雙方的接觸和對話,只是關於達賴喇嘛的個人前途,並非所謂「中藏談判」或「漢藏對話」,並且堅持三個「停止」-停止旨在分裂中國的活動、停止策劃煽動暴力,以及停止干擾和破壞北京奧運會。中國官員對於達賴喇嘛採取輕蔑的態度,質疑他代表西藏人民的資格,堅持他必須以一個「普通人」的身份去和中央政府對話,並且對達賴喇嘛進行人身攻擊,指他為一隻「披着袈裟的豺狼」和「分裂分子」。中國官員並且重申,中國是一個和諧的社會,並沒有西藏問題。

為了回應中國政府在七月會議提出的要求,達賴喇嘛的代表在11月初的會議上正式提出了「為全體藏人獲得真正自治的備忘錄」(「備忘錄」),列舉了在中國憲法之下的自治依據。「備忘錄」載列西藏強烈希望在11個政策領域可以得到真正的自治,包括語言、文化、宗教、教育、環保、自然資源利用、經濟發展與貿易、公共衛生、內部治安、人口遷移和文化、教育,以及與其他國家的宗教交流,並且進一步提出把13個中國根據國家少數民族自治法律劃分的接壤藏區統合。「備忘錄」亦提出一項要求,在當地自治範圍內的法律,不須要中央的批准,即立法上的自治。在現時,少數民族地區下的法律是須要中央政府批准或修正的,西藏人似乎意識到中央過多的監控是現時自治政策失敗的原因。

中國政府對於「備忘錄」作出了迅速和嚴厲的回應。在2008年11月初,中國國務院的新聞發布會抨擊「備忘錄」根本是搞獨立。有關官員指西藏「真正自治」和香港「高度自治」的比喻,根本是尋求「半獨立」和「變相獨立」,但卻沒有解釋為何香港實行「高度自治」又不是「半獨立」和「變相獨立」。國務院更進一步指控流亡藏人和「渣滓」勾結,如民主人士、法輪功和「東突」恐怖分子。對於藏人對於控制移民的自治要求,官員以「種族清洗」來形容。國務院並聲明,「我們從來沒有討論過所謂的『西藏問題』和『永遠不會作出讓步』」。

中國政府聲稱自公元1247年蒙古帝國時期開始,經歷元、明、清,西藏是中國自古以來不可分割的一部分。然而,Davis指出中國在古代和西藏只是有非直接的關係,並沒有真正的管治,直至1950年為止。在1951年,當中國人民解放軍入侵西藏時,達賴喇嘛面臨著一個他無法拒絕的選擇,讓西藏成為中國的一部分。在國際支持不足以支持其他出路的情況下,他接受了《中央人民政府和西藏地方政府關於和平解放西藏辦法的協議》的十七點協議。那個時候的中國,似乎對獲得領土和抵禦外部帝國主義的關注,更甚於把藏人從封建制度的貧困解放出來。作為唯一的類條約協議,十七點協議承認了西藏的特殊地位,並承諾依據西藏本身的制度自治。早期的中國並沒有遵守這些特殊的承諾,推動西藏走向「民主的改革」。

中國在西藏及全國各地實施的民族區域自治政策,源自於1982年的中華人民共和國憲法第4條,以及於1984年通過並於2001年修訂的「民族區域自治法」(LRNA)。中華人民共和國憲法第4條規定,「各少數民族聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權」。民族區域自治法第15條規定「各民族自治地方的人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關,都服從國務院」。民族區域自治法承諾少數民族就多個領域進行自治,包括語言、教育,政治代表、行政任命、當地經濟和金融政策,以及當地自然資源的利用。然而,有效運用這些承諾的自主權的行使是一個是個疑問。這些法律狹義地實施,並允許中央大大規模介入控制和國家的政治制度。與之形成鮮明對比的,是根據中國憲法第31條,適用於在香港及澳門的靈活辦法。

除了制度上的問題外,中國共產黨的控制對於自治更是一個更大的挑戰,這一點在立法的過程中更為明顯。每一個立法階段,每一個立法的草擬過程,都須要共產黨不同級別的委員會批准。而中國的馬克思意識形態,把1950年佔領西藏視為「解放」,以及把共產黨管治視為「民主改革」。

在聯合國憲章和國際人權公約賦予了人民自決的權利。在2007年的聯合國土著人民權利宣言,原住民在人權、自決和自治上獲得更大的國際支持。雖然聯合國的宣言並沒有約束力,但宣言當時幾乎獲得一致通過,使其約束約力變相加強。在西藏而言,十七點協議讓西藏更能使用宣言解決問題。

Davis對於西藏問題有以下建議:
利用談判夥伴的優勢
國際參與達賴喇嘛
使用「為全體藏人獲得真正自治的備忘錄」作為在中國和外國的政策平台
考慮聯合國土著人民權利宣言為指導
把這視為在類似的問題上中國的領導能力測試
西藏解決問題的模式或可應用在新疆,甚至在內蒙古上



(Michael C. Davis是香港大學法律學院的教授,主要教授人權的課題。他對於不同的範疇都有研究,其中一個是西藏問題。對於西藏獨立或自治的討論,他認為這是屬於西藏人民自己思考的問題,對此抱中立的態度。他的研究所關注的,主要是去了解西藏人民嘗試去解決問題時所遇到的困難。這次研討會,他會講述他在西藏和中國的國家少數民族政策研究與和審視國際與中國「民族區域自治法」分析一文的內容。

標題原文---西藏和中國的國家少數民族政策研究與和審視國際與中國「民族區域自治法」分析。)

(筆錄: 鄭家榮)





2013-10-14      

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